Masaryk vs. Klaus - ústavně-komparativní poznámka

Po vzniku samostatného Československa v roce 1918, resp. během tzv. první republiky, platily na tehdejším území Československa dvě ústavy. První z nich, prozatímního charakteru, byla přijata zhruba po dvou týdnech od vzniku republiky, druhá, platící až do roku 1948, kdy ji nahradila Ústava 9. května, pak na konci února roku 1920 (po víkendovém „ústavním maratonu“ 29. února).

V únoru tohoto roku si Československo připomnělo devadesátileté výročí přijetí Ústavy z roku 1920[1]. Pohledem do v současné době platící Ústavy dospějeme k závěru, že ústavní dokument z roku 1920[2] a současná Ústava[3] mají v řadě aspektů podobné rysy, ne-li prakticky identickou právní úpravu.

Tento stručný článek si vedle samotné připomínky významného historického okamžiku klade za cíl provést základní komparaci postavení prvorepublikového prezidenta (do roku 1935 T. G. Masaryka[4] a posléze E. Beneše[5]) a současného prezidenta (V. Klause).

Hlavní pilíře prvorepublikové ústavy, která co do svých změn byla právním předpisem rigidním, tvořily moc zákonodárná (reprezentovaná Národním shromážděním republiky Československé[6] tvořeným, obdobně jako podle platné právní úpravy, poslaneckou sněmovnou a senátem[7], navíc však čtyřiadvacetičlenným výborem), výkonnou moc ve svých „rukách“ držela vláda a prezident, triádu mocí uzavírá soudní moc tvořená soustavou nezávislých soudů. Problematika lidských práv a svobod (práv a svobod, jakož i povinností občanských) je upravena přímo v prvorepublikové ústavě (v současné ústavě je materie shrnuta v Listině základních práv a svobod, která je součástí ústavy v širším slova smyslu – ústavního pořádku).

Vzorem pro úpravu postavení prezidenta republiky za tzv. první republiky se stala americká ústava (obdobně jako pro textaci preambule, která je s tou americkou prakticky identická), resp. ústava třetí francouzské republiky. Postavení prvorepublikového prezidenta však nikdy nedosáhlo intenzity prezidenta amerického[8] – úplnému převzetí americké koncepce bránily zejména vzpomínky na široké pravomoci habsburských panovníků.

Prezident republiky byl v prvorepublikové ústavě upraven v hlavě třetí, ustanovení § 56 a násl. Obdobně jako podle současné ústavy i za tzv. první republiky byl prezident volen nepřímo poslanci i senátory. Prvorepubliková ústava je co do úpravy procedury volby skromnější, než současná ústava. „Nevedla-li dvojí volba k cíli, koná se užší volba mezi těmi kandidáty, kteří obdrželi nejvíce hlasů. Zvolen je, kdo obdržel nejvíce hlasů.“ (ust. § 57 odst. 2 prvorepublikové ústavy). Oproti současné právní úpravě nepočítala, resp. nepředpokládala prvorepubliková ústava nezvolení prezidenta, neboť na případ nezvolení prezidenta přímou volbou Národním shromážděním pamatuje ustanovením o tom, že v takovém případě rozhoduje los (ust. § 57 odst. 2 prvorepublikové ústavy). V dalším prvorepubliková ústava odkazuje na provádějící zákon. Naopak v obou případech je funkce prezidenta republiky neslučitelná se členstvím v zákonodárném sboru.

Současná právní úprava má vyšší věkovou hranici pro kandidáta na prezidenta – 40 let. Prvorepubliková ústava se spokojila s věkovou hranicí 35 let, a to zásluhou Masaryka, neboť potenciálnímu nástupci (a kandidátovi na případného náměstka prezidenta, pro jehož volbu platí identická pravidla, jako pro prezidenta) – Edvardu Benešovi - bylo v roce 1920 necelých 36 let. Kandidát musí být v obou případech občanem Československé, resp. České republiky, tehdy volitelný do poslanecké sněmovny, dnes volitelný do senátu.

Volební období současného prezidenta je o dva roky kratší, než prvorepublikového – v obou případech počíná běžet složením slibu. Ani v jednom případě nemůže být presidentem zvolen nikdo více jak dvakrát za sebou, resp. v případě tzv. první republiky je dokonce nutné, aby od skončení poslední funkční období téhož prezidenta uplynulo sedm let. V současné době by postačilo, aby po uplynutí dvou mandátu byl zvolen jiný prezident, přičemž jeho období by (např. z důvodu jeho abdikace) nemuselo trvat ani předpokládaných 5 let. Je všeobecně známo, že výjimku – a možnost opakujícího se mandátu – měl první československý prezident – T. G. Masaryk, jemuž ovšem již v roce 1920 bylo 70 let a měl před sebou možnost ústavně konformních 14 let mandátu (do jeho 84 let). I přes vysoký věk byl Masaryk v roce 1934 zvolen potřetí (resp. počtvrté).

Prvorepubliková ústava znala funkci náměstka prezidenta, volně převzatou z americké ústavy. Odlišně od americké ústavy však „viceprezident“ nebyl volen vždy a automaticky, ale pouze v situaci ústavou předpokládané (je-li president déle než 6 měsíců[9]zaneprázdněn nebo churav, a usnese-li se na tom vláda za přítomnosti tří čtvrtin svých členů, Národní shromáždění zvolí náměstka presidentova, jehož úřad trvá, dokud překážka nepomine – § 61 odst. 1 prvorepublikové ústavy). Současná ústava nepracuje ani s funkcí náměstka, ani viceprezidenta, prezident při výkonu své funkce nemůže být zastoupen, přičemž výjimky z tohoto pravidla stanovuje ustanovení čl. 66 současné ústavy.

Současná ústava rozlišuje pravomoci prezidenta kontrasignované, tedy vyžadující spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena, a nekontrasignované (bez spolupodpisu). Následně nese vláda odpovědnost ta tyto akty. Ustanovení § 68 prvorepublikové ústavy naproti tomu obsahuje relativně přísné pravidlo, podle něhož jakýkoli presidentův úkon moci vládní nebo výkonné potřebuje k své platnosti spolupodpisu odpovědného člena vlády (v současné ústavě je jako nekontrasignovaná pravomoc „udělování milosti“, ustanovení, které by s náladami počátku tzv. první republiky protkanými vzpomínkami na rakouského císaře jistě nebylo slučitelné).

Ani jeden prezidentů nebyl (není) ze své funkce odpovědný. Velezradu stíhají obě ústavy. V případě prvorepublikové ústavy rozhoduje o žalobě poslanecké sněmovny senát, v případě současné ústavy rozhoduje k žalobě senátu Ústavní soud ČR. Sankce jsou totožné, ztráta úřadu a způsobilosti jej znovu nabýt.

Jako zcela bezproblémová se může jevit otázka sídla (města) prezidenta republiky. Po téměř stoleté historii republiky se tato otázka může jevit jako nadbytečná (ve prospěch hl. města Prahy), nicméně prvorepubliková ústava jasně stanovovala, že hlavním sídlem prezidenta republiky je Praha. Tak současná ústava nečiní – sídlo současného prezidenta se dovozuje z jiných právních předpisů, zejména zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, ve znění pozdějších předpisů, který mimo jiné stanovuje, že Kancelář (rozuměj prezidenta republiky) vykonává právo hospodaření k nemovitému majetku České republiky tvořícímu areál Pražského hradu, k zámku Lány a k ostatním nemovitostem tvořícím s nimi jeden funkční celek a pečuje o ně jako o sídlo prezidenta republiky.

Prvorepublikový prezident měl široké pravomoci ve vztahu k Národnímu shromáždění, lze je označit za silnější, než pravomoci prezidenta současného. Prvorepublikový prezident svolává, odročuje a rozpouští Národní shromáždění a prohlašuje zasedání sněmoven za ukončené, s limitami ústavně stanovenými (minimálně dvě zasedání ročně – jarní a podzimní, svolání ke kvalifikované žádost, „ochranné období“ bránící rozpuštění komory). K tomu je třeba doplnit, že současný senát, na rozdíl od toho prvorepublikového, je nerozpustitelný. Právní úprava rozpuštění komor (prvorepubliková ústava), resp. poslanecké sněmovny (v současné ústavě), je v současné ústavě zpracována detailněji, srov. novelizovaný čl. 35 současné ústavy, resp. § 28 a násl. prvorepublikové ústavy).

Pravomoc prvorepublikového prezidenta, že jmenuje a propouští předsedu a členy vlády (ministry), nelze chápat jako absolutní a principielně neomezené právo. Prvorepublikový prezident musel vždy respektovat oprávnění poslanecké sněmovny vyslovit vládě nedůvěru. To při svém rozhodování musel prvorepublikový prezident vždy zohlednit. S tím souvisí i skutečnost, že za tzv. první republiky „nepadla“ s koncem funkčního období poslanecké sněmovny vláda automaticky, vláda mohla nové volby přečkat, explicitní povinnost vlády podat po volbách do poslanecké sněmovny demisi prvorepubliková ústava neznala.

Obě ústavy prohlašují prezidenta za hlavu státu (čl. 2 prvorepublikové ústavy, resp. čl. 54 odst. 1 současné ústavy), ani jednomu z nich však není přiznána zákonodárná iniciativa, Z titulu hlavy státu, pouze však v případě ústavy prvorepublikové (po vzoru americké ústavy), podává prezident ústně nebo písemně Národnímu shromáždění zprávu o stavu republiky a doporučuje mu k úvaze opatření, která pokládá za nutná a účelná.

Obě ustanovení rovněž znají „veto prezidenta“. Právní úprava „přehlasování prezidentského veta“ je však odlišná. Zatímco v případě současné ústavy o vráceném zákonu hlasuje jen poslanecká sněmovna a pro setrvání na svém stanovisku ústava vyžaduje absolutní většinu (101 hlasů), prvorepubliková ústava spojuje s vráceným zákonem povinnost hlasování o vráceném zákonu v obou komorách. Zákon bude vyhlášen, pokud obě sněmovny, a to v hlasování podle jmen, setrvají na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech svých členů. Nebude-li dosaženo takové souhlasné většiny v obou sněmovnách, bude vrácený zákon vyhlášen za předpokladu, že se na něm při opětovném hlasování podle jmen usnese poslanecká sněmovna většinou tří pětin všech svých členů.

Ze shora uvedeného stručného komparativního nástinu je seznatelná řada společných prvků obou ústav, současně však i některé rozdíly. Skutečnost, že řada principů ústavy, jejíž devadesáté výročí přijetí si letos Česká republika připomněla, byla přejata do současné ústavy, přisvědčuje závěru, že prvorepubliková ústava byla oprávněně po právní stránce ceněným dílem, a to i přes řadu kompromisů, které byly nezbytným předpokladem jejího přijetí.

[1] Autor v této souvislosti publikoval dva články ve druhém, resp. třetím čísle časopisu PRÁVO – časopis pro právní vědu a praxi, srov.KOHOUT, Martin. Ústavě z roku 1920 by letos bylo devadesát let I. Právo - časopis pro právní teorii a praxi. 2010, roč. 3, č. 2, ISSN 1802-9116, s. 67-75 či KOHOUT, Martin. Ústavě z roku 1920 by letos bylo devadesát let II. Právo - časopis pro právní teorii a praxi. 2010, roč. 3, č. 3, ISSN 1802-9116, s. 51-59.
[2] Zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky, ze dne 29. února 1920 (v textu jen „prvorepubliková ústava“).
[3] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (v textu jen „současná ústava“).
[4] Masaryk ze zdravotních důvodů abdikoval v prosinci 1935, v průběhu svého třetího funkčního období (čtvrtého, pokud bychom zohlednili i tzv. prozatímní ústavu z r. 1920).
[5] Abdikoval dne 5. 10.1938, po přijetí mnichovského diktátu.
[6] K otázce zákonodárného sboru, srov. KOHOUT, Martin. Ústavě z roku 1920 by letos bylo devadesát let I. Právo - časopis pro právní teorii a praxi. 2010, roč. 3, č. 2, ISSN 1802-9116, s. 67-75.
[7] V ústavodárném sboru však byla celá řada odpůrců bikameralismu. Volební období v obou komorách byla delší, než jsou současná – v případě poslanecké sněmovny 6 let, v případě senátu 8 let.
[8] Československý prezident nikdy nestál v čele exekutivy jako prezident americký.
[9] Do 6 měsíců vykonává funkce prezidenta vláda

Autor: Mgr. Barbora Baslíková